FÊNIX IMPREVISÍVEL
Por Brian Nicholson (*)

Como em qualquer análise setorial digna desse nome, o que todos querem saber é se 2013 foi um ano bom para o mercado nacional de equipamentos para construção. A resposta, no entanto, não é tão simples quanto possa parecer em primeira instância.

Feita a ressalva, vejamos os fatos. Para quem comercializa máquinas como retroescavadeiras, motoniveladoras e pás carregadeiras, certamente não há qualquer razão para reclamar, pelo menos em relação aos resultados do primeiro semestre do ano. Afinal, nunca na história deste país – para usarmos o já famoso mote "lulês" – foram vendidas tantas motoniveladoras (cf. Gráfico 1, na pág. 10) como agora, com uma média de 345 unidades comercializadas por mês no primeiro semestre, contra 180 por mês no mesmo período de 2010. Com isso, até agora o ano representa um recorde para este tipo de equipamento.

Ao mesmo tempo, no restante do setor de construção (como na economia em geral, diga-se) o quadro tem se mostrado bem menos animador. De fato, o ano de 2013 começou bem, com certo alento e muita expectativa dos players do setor. Isso porque havia esperança de que – ao menos parcialmente – as nuvens cinzentas dos últimos dois anos se dissipassem e o país retomasse o caminho do crescimento. Após a desaceleração do Produto Interno Bruto para 2,7% em 2011 e, ainda pior, o insignificante "pibinho" de 0,9% em 2012, o mercado confiava em uma recuperação, puxada em boa parte pelas concessões anunciadas pelo governo. Conforme o mais recente Relatório Focus do Banco Central, publicado em dezembro de 2012, a expectativa para 2013 era de um crescimento em torno de 3,3%.

"Com o crescimento do investimento chegando a 6% ao ano no último trimestre do ano [de 2012] poderemos exibir no fechamento do ano próximo [2013] um crescimento da ordem de 3%", animava-se o economista Luiz Carlos Mendonça de Barros, em artigo publicado no jornal Folha de S.Paulo, logo antes do Natal. Assim, entramos em 2013 com as esperanças de um novo renascimento da fênix.

DECIFRA-ME OU DEVORO-TE

Mas, 2013 não tem sido um ano tão generoso para o Brasil como se previa. Passados já mais de dois terços do ano – e com o país ainda tentando decifrar o significado profundo e as consequências das manifestações populares de junho –, fica cada vez mais claro que o crescimento econômico corre sério risco de ficar mais uma vez bem aquém do esperado.

Ainda conforme o Relatório Focus, posteriormente o mercado rebaixaria para 2,2% sua expectativa de crescimento no ano corrente, enquanto a Federação das Indústrias de São Paulo (Fiesp) já falava em módico 1,9%. Mais preocupante ainda, uma vez que o pessimismo é doença altamente contagiosa, foi o fato de as esperanças para 2014 também piorarem, com o mercado prevendo um avanço de apenas 2,5%, além de sinalizar com uma tendência de queda progressiva.

A realidade então se impôs. Com a inflação batendo no teto da banda cambial, os juros subindo e o real se desvalorizando em relação ao dólar norte-americano, o governo ficou com opções cada vez mais limitadas de estimular a economia. Investidores internacionais também se mostram cada vez mais desiludidos com o Brasil, reclamando de baixo crescimento, custos altos, disfarce da situação fiscal real com artifícios de "contabilidade criativa", mudanças de regras nas concessões existentes, ingerência governamental excessiva, atrasos nas licitações prometidas e outras dificuldades.

BRILHO OPACO

Como pano de fundo, a desilusão dos investidores internacionais com o Brasil tem a ver diretamente com o terceiro ano seguido de medíocre crescimento econômico. Mas deve-se também considerar que boa parcela dos investidores alimentava uma expectativa exagerada quanto ao comportamento futuro da economia brasileira, em um cenário no qual – não percamos isso de vista – os principais problemas estruturais do país permanecem sem solução.

Tal confiança é plenamente compreensível. O crescimento robusto do país na segunda metade da década passada, ao lado da recuperação vibrante após a aguda crise financeira internacional de 2008/2009 (leia Box na pág. 15), convenceram muitos investidores de que o Brasil finalmente desfrutava de condições para crescer mais rapidamente e de forma sustentável. Assim, o país faria jus à sua inclusão no seleto clube das quatro economias emergentes mais importantes do mundo, os chamados BRICs, para usarmos a sigla criada em 2001 pelo economista Jim O'Neill, na época chairman da Goldman Sachs Asset Management, para agrupar Brasil, Rússia, Índia e China.

Mas, a verdadeira natureza do recente e promissor crescimento brasileiro foi amplamente ignorada. Em meio à euforia, deixou-se de notar que o avanço não era puxado por investimentos, mas pelo consumo, por sua vez cada vez mais alimentado pelas importações, que se beneficiaram de um real altamente fortalecido. Tal cenário de sobrevalorização da moeda foi uma consequência de fatores como, entre outros, a forte demanda chinesa por commodities, os suculentos juros brasileiros e – finalmente – as políticas monetárias de alguns países ricos, principalmente os Estados Unidos.

O fato é que, ao longo desses anos de vacas gordas, o Brasil foi alegremente às compras, em vez de arregaçar as mangas e resolver questões estruturais críticas, como seria mais prudente. "De 2001 a 2004, muitos me disseram que eu jamais deveria ter incluído o Brasil (no BRIC)", recorda-se O'Neill em entrevista ao jornal O Estado de S.Paulo. "Depois, entre 2008 e 2010, me chamaram de gênio por ter incluído o Brasil e agora, mais uma vez, estão dizendo que o Brasil não merece estar lá... Se fosse para revisar o termo, eu deixaria apenas o 'C'."

DESAFIO INADIÁVEL

Com tudo isso, talvez o maior desafio do Brasil no momento seja elevar sua taxa de investimento, expressa em porcentagem do PIB. No início de 2010, ao anunciar o PAC-2, o ministro da Fazenda Guido Mantega apresentou aos investidores nacionais e internacionais vistosos gráficos para demonstrar que a taxa de investimento no Brasil iria subir para nada menos de 21,5% do PIB em 2014, deixando para trás a pífia média de 16,5% dos oito anos anteriores. Acompanhando o movimento ascendente, o PIB subiria de 3,5% para uma média de 5,5% ao ano (cf. Gráfico 2, na pág. 11). Infelizmente, sabemos agora que nada disso aconteceu, com impactos deletérios para o setor de construção e de equipamentos. Mas, como analistas, devemos nos perguntar por que esse avanço não se concretizou como o previsto.

Embora não exista uma relação rígida entre a taxa de investimento e o crescimento econômico em cada situação momentânea específica, há sim uma relação pertinente no longo prazo. "Minhas estimativas (...) sugerem que cada 1% do PIB a mais de investimento [no Brasil] eleva o crescimento sustentável entre 0,20% e 0,25% ao ano", explica Alexandre Schwartsman, doutor em economia pela Universidade da Califórnia (Berkeley), ex-diretor de Assuntos Internacionais do Banco Central e colunista do jornal Folha de S.Paulo.

Entre os economistas, há uma opinião generalizada que um crescimento econômico sustentado da ordem de 4% a 5% ao ano requer investimentos do nível previsto acima pelo ministro Mendonça de Barros – digamos 21% do PIB. Trata-se de investimento total, que considera não só a construção, mas também os investimentos do governo e das empresas em máquinas e equipamentos.

CONCEIT0

Para efetuar investimentos, no entanto, existem muitos problemas e gargalos de ordem prática e operacional a serem enfrentados. E é necessário ter dinheiro, embora para bons projetos isso normalmente tenha solução. Mas existe também um problema conceitual: ao elevar a taxa anual de investimentos em – digamos – 3 pontos percentuais, o país terá fatalmente de reduzir as fatias de outros segmentos. Obviamente, pode-se aumentar o tamanho total do bolo, mas ao propor uma redistribuição do bolo, é necessário explicar quem vai receber uma fatia menor. E isso nunca ficou claro.

O setor público dificilmente vai reduzir sua participação total. Pelo contrário, ele vem aumentando sua arrecadação a cada ano – pelos cálculos do Instituto Brasileiro de Planejamento Tributário, de 25,4% do PIB em 1992 saltou para 32,6% em 2002 e, depois, para 36,3% em 2012. Mas, isso não se traduz facilmente em mais investimentos, muito menos em investimentos que interessem diretamente ao setor de construção.

O investimento médio do governo federal na última década foi em torno de 0,75% do PIB ao ano, chegando ao pico de 1,2% do PIB em 2010. Em 2012, os R$ 46,9 bilhões de investimento federal representaram 1,1% do PIB, incluindo investimentos militares, na educação, saúde, pesca e por aí afora. Infraestrutura urbana e transportes receberem juntos R$ 17,1 bilhões, o que representa 36% de todos os investimentos federais, mas somente algo como 0,4% do PIB.

Assim, o governo federal pode – teoricamente – dobrar seus investimentos em infraestrutura urbana e transportes, sem elevar o investimento total do país sequer para perto da cifra imaginada pelo ministro. Cabe aqui a palavra "teoricamente" porque sabemos que, no momento de gastar, o setor público sofre de ampla rigidez. Isso dito, o gasto público tem o poder de alavancar investimentos privados, sim, desde que seja em projetos bem-estruturados. E é nesse ponto que entram as concessões.

EQUILÍBRIO

A partir de agosto do ano passado, o governo federal anunciou um extenso programa de concessões, quase todas prevendo compromissos de construção, expansão ou ampliação de infraestrutura. Seriam R$ 42 bilhões de investimentos em rodovias, R$ 91 bilhões em ferrovias, R$ 35 bilhões para o trem de alta velocidade, R$ 54 bilhões em portos, R$ 19 bilhões nos aeroportos, R$ 80 bilhões na área de óleo & gás e R$ 149 bilhões na geração e transmissão de energia. De fato, não são projetos novos, mas a inovação principal está na aceitação pelo governo federal da entrada maciça do investimento privado por meio de vários modelos de concessão. Para muitos analistas, o programa sinalizou uma importante mudança de posição por parte de uma administração encabeçada por um partido que sempre se mostrou refratário quanto à privatização.

Questões ideológicas à parte, as concessões animaram com razão o setor de construção. Dos R$ 133 bilhões a serem investidos nas ferrovias e rodovias, por exemplo, aproximadamente 60% seriam gastos até 2017. Só nestes dois setores – à parte aeroportos, portos e hidrelétricas, todos potenciais demandantes de serviços de construção –, seria investida uma média de R$ 20 bilhões por ano em uma primeira etapa. Mesmo que esse total não incluísse somente o setor da construção, mas também o de equipamentos ferroviários, o resultado seriam obras em andamento para ninguém botar defeito.

Contudo, com as licitações demorando a sair do papel após mais de um ano, os empresários do setor de construção já enxergam com maior reserva o impacto potencial das concessões – senão para o país, certamente para suas próprias empresas. Conforme mostra o Gráfico 3 (ao lado), de 2012 para 2013 as construtoras e locadoras reduziram significativamente sua expectativa quanto ao impacto das concessões em seu volume de negócios. Em 2012, dois terços das empresas sondadas esperavam um grande impacto, enquanto neste ano três em cada quatro empresas já perderam as esperanças.

De fato, tinham razão aqueles que, logo após o anúncio do cronograma no segundo semestre de 2012, aconselhavam cautela. Conceder de qualquer jeito pode ser fácil, mas fazer bem feito uma concessão privada nunca será algo simples, em qualquer país do mundo. Maximizar o bem coletivo – que é o dever do governo – exige a busca de um equilíbrio complexo entre várias demandas econômicas e sociais, que nem sempre podem ser totalmente contabilizadas em termos de receita e despesa monetária.

VARIÁVEIS

Ao colocar em concessão uma rodovia, por exemplo, o governo não pode permitir que o eventual concessionário comporte-se como empresa privada normal, maximizando seu lucro independentemente do impacto social.

O desafio é jogar com variáveis com frequência interdependentes (principalmente crescimento do fluxo de tráfego, custo e cronograma de investimentos, valor de pedágio e taxa de retorno), sendo que muitas delas são realizadas com base em previsões nebulosas de longo prazo. Também impactam fatores como tempo de concessão, fontes de financiamento e regulamentações, que eventualmente podem esconder surpresas desagradáveis para o investidor.

Tudo fica ainda mais complicado quando se tratam de projetos de infraestrutura sem condições de gerar um retorno que compense o investimento, mas que são vistos como necessários por razões sociais, como estimular o desenvolvimento regional ou reduzir o impacto ambiental. Aí o desafio será de estruturar um aporte público sem arriscar lucros excessivos por parte do operador privado, mas também sem eliminar o estímulo à eficiência. Nesse sentido, muitos países vêm adotando modelos de Parcerias Público-Privado (PPP), um instrumento que cresce no mundo todo, mas que ainda luta para ganhar o merecido espaço aqui no Brasil.

Ao longo de 2013 ficou claro que o governo, com a melhor das intenções, ainda procurava pelo equilíbrio necessário. As condições previstas para as licitações das rodovias e ferrovias – as concessões mais interessantes para o setor de construção e, por tabela, para o setor de equipamentos – foram ajustadas ao longo do ano, à medida que o governo conversava com potenciais investidores. "Se com esses novos pedágios os investidores não se animarem, pode mandar para o psiquiatra", disse com ironia o presidente da Empresa de Planejamento e Logística (EPL), Bernardo Figueiredo, após um novo reajuste de valor em maio.

Em setembro, finalmente o governo colocou em leilão as primeiras duas rodovias: a BR-050, entre Minas Gerais e Goiás, e a BR-262, que passa por Minas e Espírito Santo. A primeira recebeu oito propostas, enquanto a outra, nenhuma. Na proposta vencedora para a BR-050, houve um deságio de 42,38% no pedágio, algo que animou o governo, mas levantou dúvidas em alguns analistas quanto à capacidade financeira futura do consórcio vencedor de efetivar os investimentos prometidos.

Em relação à rodovia BR-262, alguns empresários apontaram questões políticas pela falta de interesse. "O empresário tem medo de investir quando há um movimento para tentar impedir a cobrança do pedágio", afirmou Jorge Gerdau Johannpeter, enquanto outros executivos citaram o "risco DNIT". Aliás, o referido Departamento Nacional de Infraestrutura de Transportes, entidade com passado conturbado e um histórico de atrasos em obras, seria responsável pela duplicação de vários trechos da BR-262.

DEMANDA DE MÁQUINAS

Evidentemente, em tal cenário de lentidão nas concessões, resta-nos perguntar como se comportará a demanda de equipamentos de construção no Brasil. Conforme mostra o Gráfico 4 (na pág. 13), a expectativa para 2013 – detectada pelo Estudo Sobratema do Mercado Brasileiro de Equipamentos para Construção, publicado em novembro de 2012 – era de crescimento apenas razoável. E vale a pena lembrar que, no mesmo Estudo citado, a previsão refletia principalmente a visão agregada das empresas atuantes no setor de equipamentos.

De certa forma, para algumas empresas o ano tem sido parcialmente salvo pelo mesmo governo que não conseguiu dar a velocidade anunciada às concessões, nem manter o crescimento econômico no ritmo prometido. Para essas companhias, a tábua de salvação veio no final de 2012, quando o governo, por meio do Ministério do Desenvolvimento Agrário (MDA), anunciou a compra de 3.112 retroescavadeiras e 1.996 motoniveladoras, a serem doadas a municípios previamente designados com até 50 mil habitantes e localizados fora das principais regiões metropolitanas do país.

As máquinas estão sendo utilizadas principalmente na recuperação de estradas vicinais, visando a melhorar o escoamento da safra agrícola. Em 2013, o mesmo ministério engordou sua cesta de compras com 1.195 pás carregadeiras, além de caminhões-cisterna e basculantes, todos eles equipamentos destinados a obras e serviços de emergência em municípios impactados pela seca. No total, são 6.303 equipamentos, equivalentes a pouco mais de 20% de todas as vendas da Linha Amarela no melhor ano da história do setor no Brasil, em 2011. Sem dúvida, um estímulo e tanto.

Para os equipamentos selecionados, o impacto foi ainda maior. Analisando o mercado em 2011, conforme mapeamento do Estudo Sobratema do Mercado Brasileiro de Equipamentos para Construção, observamos que as encomendas governamentais de retroescavadeiras foram equivalentes a quase 35% das vendas deste tipo de equipamento naquele ano histórico. Para as motoniveladoras, chegaram a quase 87%, enquanto as pás carregadeiras registraram quase 23%. Isso supondo que todas as entregas acontecem agora em 2013.

COMPRAS PÚBLICAS

O impulso efetivo dessas compras públicas será revelado em detalhes pelo Estudo Sobratema do Mercado Brasileiro de Equipamentos para Construção 2013-2018, com levantamento em curso durante o fechamento deste Guia. Mas, segundo dados da Associação Brasileira da Indústria de Máquinas e Equipamentos (Abimaq), no primeiro semestre de 2013 já era possível observar o expressivo crescimento dos equipamentos contemplados dentro da Linha Amarela.

Conforme indicado no Gráfico 5 (na pág. 14), que contempla as setes principais categorias de equipamentos da Linha Amarela, no primeiro semestre de 2013 as motoniveladoras conquistaram quase 15% do mercado brasileiro (em número de equipamentos, não valor), um resultado superior aos 9% e 6% obtidos no primeiro semestre dos dois anos anteriores, respectivamente. Quanto às retroescavadeiras, o avanço foi de 42%, contra 33% e 39% nos anos anteriores. Já as pás carregadeiras, que entraram bem mais tarde no programa de compras públicas, mantiveram sua participação estável no primeiro semestre, enquanto a participação dos quatro equipamentos não contemplados registrou retração.

Pensando já em 2014, é possível considerar vários fatores que podem impactar a demanda de diferentes maneiras. Pelo lado negativo, dificilmente teremos outro programa público de compras comparável às licitações do MDA. É forçoso constatar que, sem esses programas, o ano de 2013 certamente teria sido bem pior. Pelo lado positivo, 2014 será um ano eleitoral – com eleição presidencial, por sinal –, sendo por isso razoável supor que o governo fará de tudo para dinamizar o setor de construção. Àquela altura, várias concessões certamente já estarão outorgadas e as concessionárias, pensando em executar as obras. Porém, pensar em obras não leva necessária e imediatamente à compra de equipamentos, como sabemos.

ESTRESSE

Dos R$ 42 bilhões de investimentos inicialmente previstos nos 7.500 km de rodovias a serem colocados em concessão, 56% (ou R$ 23,5 bilhões) devem ser investidos nos primeiro cinco anos. Em ferrovias, a proporção seria ainda mais alta – quase 62% dos R$ 91 bilhões previstos seriam investidos nos primeiros cinco anos, com a ressalva de que isso inclui material rodante. Em geral, os editais permitem a cobrança de pedágio nas rodovias somente depois que 10% das obras forem efetivamente concluídos, com a previsão de penas para o descumprimento dos cronogramas.

Logo após o leilão da BR-050, em uma tentativa de responder às dúvidas quanto à viabilidade financeira da proposta vencedora, fontes do governo informaram o jornal Folha de S.Paulo que a ideia agora seria "estressar" a nova concessionária para acelerar o plano de obras. Resta saber se essa tática de pressão vai animar outras empresas a participar de concorrências futuras, principalmente em uma economia que para muitos investidores deixou de ser a "bola de vez".

Como conclusão, parece bastante razoável manter um pouco de cautela quanto à velocidade efetiva dos investimentos nas novas concessões – para alguns casos, em 2015 pode haver mais atividade que em 2014, por exemplo. Quanto à macroeconomia nacional, quase todas as previsões apontam para alguma melhoria, mas a maioria vislumbra uma retomada modesta. No relatório Focus, citado no início deste texto, a previsão média dos analistas sondados pelo Banco Central apontava para crescimento do PIB de somente 2,2% em 2014 – contra a expectativa de 2,5% no mês anterior. Ao mesmo tempo, o ministro da Fazendo, Guido Mantega, disse que "estaremos implantando um grande conjunto de investimentos em infraestrutura (com leilões de aeroportos, rodovias e ferrovias e pré-sal). Então, já teremos um grande impulso no investimento a partir de 2014 que, diga-se de passagem, vai continuar pelo menos por uma década". Para lembrar as antológicas palavras do saudoso craque Mané Garrincha, "só falta combinar com os russos".

O jornalista Brian Nicholson, da MiniMax Editora Especializada, é consultor da Sobratema e coordenador do Estudo Sobratema do Mercado Brasileiro de Equipamentos para Construção, produzido pela Associação. As opiniões expressas no texto são de total responsabilidade do autor, não refletindo necessariamente a posição da Sobratema sobre o assunto.

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